Publicado em: 4 de junho de 2025
Especialista Alexandre Schiller critica Resolução 6033, aponta falhas na implementação da lei e sugere caminhos para reduzir litígios e promover concorrência isonômica no setor
ALEXANDRE PELEGI
O transporte rodoviário interestadual de passageiros vive um momento de intensa discussão e judicialização no Brasil. No centro do debate está o marco regulatório da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), a Resolução 6033, que entrou em vigor em fevereiro de 2024. Para entender melhor o cenário, o Diário do Transporte conversou com o especialista Alexandre Schiller, que analisa a situação e aponta possíveis soluções.
Diário do Transporte: Diante do histórico do setor, a questão mais latente hoje parece ser o marco regulatório da ANTT, a Resolução 6033, e a subsequente onda de contenciosos, como a liminar obtida pela AMOBITEC. Como você enxerga esse cenário, especialmente a extrema judicialização que ele gerou?
Alexandre Schiller: Primeiro, é importante entender que o marco regulatório, ou a discussão sobre ele, não é algo recente. A versão atual, de 2023, implementada em 2024, é o que está sendo judicializado. Mas a abertura do setor vem sendo tratada há uma década, desde a lei 12.996 de 2014. Essa lei previu um regime de transição longo, de cinco anos, para que houvesse ampla concorrência na prestação de serviços. O modelo anterior, de permissão, com autorizações especiais e concorrência pelos mercados, não funcionou, segundo o próprio legislador na justificação técnica da lei de 2014.
Em 2014, a lei mudou o regime de outorga para a autorização, dando à ANTT cinco anos para regular preços e efetivamente abrir o mercado. Passaram-se esses cinco anos, chegou 2019, e nada aconteceu. O legislador, em 2022, ratificou a necessidade do modelo de autorização e concorrência no mercado, não pelos mercados, com a modificação da Lei 10.233 de 2001 pela Lei 14.298. Isso significa que as empresas devem ter igualdade de condições para entrar e prestar o serviço, em um modelo isonômico para a oferta nos mercados. Houve discussão em 2022 se deveria retornar ao modelo de permissão, mas o Congresso rechaçou essa proposta, priorizando concorrência e expansão de serviços.
A justificação no Senado foi muito clara: rotas de interesse social, de médias e longas distâncias, sem apelo econômico, poderiam ter tratamento especial, com a ANTT atuando para identificá-las e estudá-las. Para todas as outras rotas, o sinal foi de livre ingresso e isonomia. O Senado inclusive citou os benefícios da autorização em comparação à permissão: diminuição de barreiras de entrada e de custos operacionais, redução de tarifas e potencial de criação de novas rotas.
O que a ANTT fez com a Resolução 6033 foi o oposto do que o legislador estabeleceu. A agência decidiu fechar rotas de elevado apelo econômico (nível 3) e limitar a concorrência nas rotas de nível 1 e 2 com entrada gradual e número máximo de autorizações, criando “vagas”. Isso não está na lei. Além disso, a 6033 tornou a regulação de diversos pontos muito mais complexa do que a anterior (Resolução 4.770/2015), dificultando a disciplina pela própria agência. Essa complexidade, principalmente a forma como a agência tem interpretado e aplicado a legislação, vem contribuindo de maneira significativa para o aumento da judicialização. A Resolução, por ser excessivamente complexa e por adotar critérios que suscitam dúvidas quanto à sua conformidade com princípios legais básicos, acabou ampliando os litígios. De um lado, empresas tradicionais se fundamentam em conceitos incorporados pela Resolução nº 6.033 — como o das chamadas “janelas” — para tentar restringir a entrada de novos operadores. De outro, empresas entrantes, ou mesmo aquelas já atuantes que desejam expandir para novos mercados, questionam a ANTT por não analisar ou indeferir seus pedidos de forma compatível com o que prevê a legislação.
Hoje, o maior catalisador de litígios não são as empresas, é a própria agência. Diariamente, entram ações judiciais. A porta de entrada para prestar serviço de transporte rodoviário deixou de ser a ANTT e passou a ser o Judiciário. Empresas que querem investir, aumentar rotas em mercados ativos não conseguem autorização da ANTT, e isso conduz à judicialização.
Diário do Transporte: Essa questão dos mercados economicamente atrativos versus as rotas de interesse social, de baixa demanda, é crucial. O poder público tem a missão de garantir o atendimento onde não há interesse econômico, como vimos em outros setores como telefonia ou concessões de rodovias. Como conciliar o interesse das empresas nos mercados rentáveis com a necessidade de atender os mercados deficitários?
Alexandre Schiller: Essa é uma questão interessante. O Brasil nunca teve um modelo efetivo de subsídio cruzado ou conjugação de mercados rentáveis com deficitários. Hoje não há incentivo para empresas operarem em mercados deficitários, e a agência tem mapeado centenas, milhares de mercados desatendidos. Uma rota que não enche um ônibus não faz sentido para o empresário, que não quer operar com prejuízo. Seria natural que, nesses casos, a agência tomasse a frente para definir modelos alternativos para a outorga.
Existem formas de fazer isso. O subsídio cruzado seria uma, mas nunca foi implementado e o legislador teria que mudar a lei para isso. Se a lei não tivesse mudado para autorização, seria possível via instrumentos de concessão/permissão conjugando mercados, mas isso nunca foi feito com sucesso, apesar de terem sido investidos milhões de reais em estudos, a exemplo do ProPass Brasil. Como o modelo mudou para autorização, a forma de lidar com o desinteresse econômico é prever um edital com condições específicas para mercados onde não aparecer interessado. Uma proposta técnica da agência, feita após audiência pública 006/2022, sugeria estudar condições específicas para esses mercados, como garantia de exclusividade por um prazo de cinco anos, além de condições específicas. A ANTT pode inclusive licitar o mercado e conjugar a prestação do serviço com exploração de infraestrutura. O STF, ao julgar ADIs em 2023, corroborou esse entendimento, esclarecendo que o processo seletivo público deve ocorrer para mercados com “excludência de interessados”. Nesses mercados, a ANTT deve atuar para criar um modelo atrativo, estudando as condições específicas. Essa proposta de normativo já existe e precisa ser avaliada e implementada pela diretoria da agência.
Diário do Transporte: Diante dessa extrema judicialização, com muitas autorizações sendo deferidas “sub judice”, o que é ruim para todos pela incerteza, qual saída você enxerga para que o setor avance, combine inovação e concorrência, e evite grandes turbulências? Existe uma solução plausível?
Alexandre Schiller: Sim, há saída. Primeiro, é importante lembrar que essa movimentação legal para concorrência não é nova no mundo. Diversos países como Reino Unido (década de 80), Alemanha (2012/2013), Itália (2013), França (2015), Portugal (2019) implementaram com sucesso modelos de concorrência nos mercados, gerando aumento exponencial de cidades atendidas. A diferença é que, no Brasil, a agência tem sido refratária à implementação da regra, enquanto em outros países ela foi de fato implementada. O modelo tem tudo para dar certo aqui, o que falta é a ANTT simplificar a regulação e seguir o que o legislador estabeleceu. Hoje, a agência antagoniza com o que o legislador determinou. Ela própria reconhece que preencheu lacunas e previu regras não autorizadas pela lei, a exemplo do “leilão”, que é matéria de competência exclusiva do legislador, segundo a Constituição. Para diminuir a litigiosidade, o primeiro e mais importante passo é a ANTT seguir a lei. Do contrário, ela sempre dará margem para disputas judiciais.
A segunda questão é a necessidade de uma regulação estável. A ANTT não só descumpre a lei, como já editou diferentes modelos regulatórios desde 2014. A resolução 6.013, de 2023, previa um regime de transição onde mercados desatendidos poderiam ser ofertados. Centenas de empresas fizeram pedidos para operar nesses mercados, mas a ANTT não cumpriu e não deferiu os pedidos. Isso gerou mais de 400 ações judiciais e recursos questionando esse regime de transição, buscando a autorização para prestar o serviço em mercados desatendidos. A solução óbvia que mitigaria muito a litigiosidade seria a ANTT autorizar as empresas a prestar o serviço seguindo o rito que o legislador estabeleceu. Todas essas discussões atuais perderiam o objeto se as empresas recebessem as autorizações.
Existe o receio, inclusive na agência, de uma entrada maciça de empresas, mas isso é muito difícil de ocorrer. Já existem critérios bem estabelecidos: a empresa tem que ter condição de operar por 12 meses, cumprir frequência mínima, apresentar pontos de embarque/desembarque, ter terminais rodoviários negociados e aprovados. Só de as empresas terem de preencher esses requisitos, há limites suficientes: não há por que temer uma entrada maciça. Há limites práticos, como a capacidade das rodoviárias. Empresas já estabelecidas têm vantagem por já terem esses contratos. Novas empresas terão que lutar por infraestrutura. Não há necessidade de a agência incluir restrições regulatórias fortíssimas que o legislador não autorizou, como as “janelas” de entrada ou vagas para impor entrada “gradual”, e que já estão sendo questionadas e derrubadas por decisões judiciais. No momento que a agência adequar a regulação à lei, o nível de litigiosidade vai baixar muito, porque está associada justamente ao descumprimento da lei pela ANTT. O maior réu das ações hoje é a própria ANTT.
Diário do Transporte: Nesse cenário que você descreve, onde as regras são claras e a concorrência é aberta para quem cumpre os pré-requisitos (capacidade financeira, frota, terminais, etc.), como fica a separação entre o transporte regular, autorizado, e aquele que não se encaixa nas regras, o que alguns chamam de clandestino? Uma empresa que não cumpre as regras seria penalizada?
Alexandre Schiller: Uma empresa que tem autorização da ANTT para prestar o serviço e opera de acordo com essa autorização não pode ser qualificada como clandestina. A ANTT tem o papel de fiscalizar, sem dúvida. Inclusive fiscalizar se a concorrência é justa e se as empresas estão devidamente autorizadas. Uma vez que o marco regulatório seja ajustado para cumprir a lei, é claro que a agência deve adotar todas as medidas para garantir que a concorrência seja justa.
Eu acredito que muitas discussões sobre transporte clandestino estão ligadas às restrições impostas pela própria agência para a entrada de novas empresas. A partir do momento em que a agência revisar seus procedimentos, prever regras que permitam às empresas receber autorização para prestar serviços no mercado regular e disciplinar a outorga de acordo com o artigo 47-B da Lei 10.233 (assegurando igualdade de condições para quem preenche os requisitos legais para receber a autorização), muitas empresas que atuam sem autorização formal poderão se regularizar e prestar serviços dentro das normas. Essa adequação da regulação é muito importante para diminuir o antagonismo gerado pela própria agência, a fim de permitir que as empresas interessadas e que preenchem os requisitos legais consigam entrar no mercado regular.
Hoje, esse acesso é dificultado por barreiras regulatórias que, em nossa avaliação, carecem de respaldo legal. Caso a agência siga as diretrizes definidas pelo legislador e leve em consideração os posicionamentos do Ministério da Fazenda, do Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviço e do CADE — que já apontou resistência da agência em cumprir a legislação —, grande parte das disputas atuais poderá ser superada. A expectativa é de que, com a regulação em conformidade com a lei, o ambiente se torne mais estável e previsível, com menos espaço para conflitos.
Diário do Transporte: Quando falamos em igualdade de condições, como grandes empresas tradicionais argumentam, isso incluiria vários itens como gratuidade, impostos? Ou seja, igualdade mesmo, com todos os requisitos que as empresas já estabelecidas são obrigadas a cumprir?
Alexandre Schiller: A isonomia é um princípio básico para a prestação de serviços de transporte rodoviário. Acredito que o mercado brasileiro é muito sui generis, e é importante que haja uma política social para garantir condições mínimas de transporte, que é um direito básico, especialmente para pessoas carentes, prevendo gratuidade.
Se a agência uniformizar a regulação e permitir a entrada de empresas de forma isonômica, ou seja, em mercados economicamente atrativos onde o próprio mercado já é um incentivo para atrair prestadores, todos que entrarem nesses mercados têm que preencher as condições de forma isonômica.
Hoje, a agência peca muito nesse quesito. Por um viés de “preservação da prestação de serviço”, a regulação acabou preservando excessivamente as empresas já existentes. Ela estabelece “vagas” para novas entrantes com condições diferentes das que já estavam. Empresas que já estavam no mercado não passaram por processo seletivo ou leilão, mas as entrantes teriam que fazê-lo, esperar por “janelas”, com risco até de sorteio, o que considero uma loucura para um mercado que depende de ampla coordenação.
A agência precisa ajustar a regulação para permitir esse ingresso ocorra com condições isonômicas. Uma vez feito isso, todas as empresas têm que ofertar gratuidade, assentos gratuitos, cumprir os outros requisitos que existirem, de forma isonômica. Isonomia significa que as obrigações valem para todos os lados: as obrigações que a legislação determina devem ser cumpridas de forma isonômica por todos. Requisitos como comprovar capacidade financeira devem se aplicar igual para todas as empresas.
Não existe o “livre mercado” absoluto e sem regras. O livre mercado também pressupõe regras rígidas para concorrência “nos mercados” e não “pelos mercados”. As empresas sérias que querem entrar no mercado, inclusive as internacionais, querem que haja regras bem delimitadas, não algo frouxo. É preciso ter condições para execução da atividade econômica, com estabilidade e segurança das regras. A liberdade tem limites impostos pela regulação e a grande questão é que essa regulação deve ser isonômica. Hoje as regras não são nem isonômicas, nem há segurança, porque a agência descumpre os seus próprios atos normativos.
Os ajustes necessários devem eliminar os privilégios existentes, mas isso não significa excluir as regras para a prestação dos serviços. Devem existir regras que definam os padrões de qualidade, de serviço, de atendimento, de venda online. A agência pode e deve disciplinar a implementação de tecnologias, e deve estar aberta ao diálogo com os players, para incorporar novos padrões e critérios. Mas, para tudo isso, a isonomia é fundamental. É necessário garantir segurança jurídica para os entrantes, para que saibam as regras do jogo e não corram o risco de investir e perder tudo.
Alexandre Pelegi, jornalista especializado em transportes
