Publicado em: 15 de maio de 2026
Decisão é provisória e beneficia empresas de ônibus associadas à Abrafrec. Especialista aponta “festival de interpretações”
ADAMO BAZANI
Colaborou Vinícius de Oliveira
Mais um capítulo nas diferentes decisões judiciais sobre a legalidade ou não da exigência do chamado “circuito fechado” para o fretamento, norma que na prática, inviabiliza a atuação de aplicativos de ônibus rodoviários, como da Buser.
“Circuito Fechado” é a obrigação de os fretados levarem os mesmos passageiros na viagem de ida e na viagem de volta, sem poder fazer embarques e desembarques no meio do caminho e sem vendas individuais de poltronas.
A exigência foi considerada ilegal pelo desembargador federal Wilson Zauhy, da 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, em decisão liminar (provisória) de 04 de maio de 2026, publicada na quarta-feira (13). O magistrado atendeu ação movida pela Abrafrec – Associação Brasileira dos Fretadores Colaborativos.
A decisão proíbe também a classificação de clandestinas para as empresas com TAF (Termo de Autorização de Fretamento) da ANTT que atuam com aplicativos e fazem fretamento colaborativo.
Nesta mesma semana, como mostrou o Diário do Transporte, o TRF 1 (Tribunal Regional Federal – 1ª Região), do Distrito Federal negou recurso da mesma Abrafrec e manteve a exigência do “circuito fechado” para ônibus de fretamento em viagens interestaduais, considerando legais apenas as viagens de fretados obedecendo a esta norma da ANTT.
Os detalhes da decisão contra a Abrafrec você confere neste link:
A existência de entendimentos diferentes entre diversos tribunais, segundo a especialista em direito empresarial, a advogada Liana Variani, traz um clima de insegurança jurídica para todos: agências reguladoras, empresas que atuam no circuito aberto (que são as que operam as linhas regulares que saem de rodoviárias e obedecem às gratuidades), empresas de fretamento, aplicativos de transportes e o principal; os passageiros, que muitas vezes ficam na dúvida se podem ou não seguir uma viagem tranquila sem o risco de terem o veículo onde estão apreendido no meio do caminho.
“É mais que urgente um entendimento específico do STF sobre este tema, de forma clara, e uma lei do Congresso Nacional que deixe claro o que pode ou não pode. Caso contrário, será esse festival de interpretações” – disse Liana Variani.
O Diário do Transporte mostrou que em abril de 2026, a Comissão de Viação e Transportes da Câmara dos Deputados aprovou o Projeto de Lei 3692/21, que q proíbe Buser e outros aplicativos de fretados de fazer linhas comuns e vender passagens individuais.
A tramitação continua no Congresso.
A obrigatoriedade já é prevista em resoluções de agências estaduais de transportes e pela ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres), que cuida dos ônibus interestaduais e internacionais, mas ainda não há lei específica sobre o tema.
Ppara evitar que o fretamento funcione como um ônibus de linha clandestino, o projeto determina as seguintes medidas:
- pagamento em grupo: o serviço deve ser contratado pelo grupo ou entidade, sendo proibida a cobrança de passagem individual por pessoa;
- viagem sem paradas: o ônibus não pode fazer paradas durante o trajeto para embarcar ou desembarcar novos passageiros (proibição de seccionamento);
- uso de aplicativos: empresas podem usar a internet para vender os serviços, mas devem seguir as regras de agências de turismo caso não sejam as donas da frota;
- proibição de cargas: fica vedado o transporte de mercadorias nesses veículos.
Relembre:
O Diário do Transporte mostrou também em abril de 2026, na ocasião, que havia sido suspenso novamente pelo STF (Supremo Tribunal Federal) o julgamento sobre se é constitucional ou não uma lei estadual em Minas Gerais que, na, prática, organiza os transportes rodoviários e restringe a atuação de aplicativos de ônibus de fretamento como da Buser. A acusação das empresas de linhas legalizadas é que modelos do tipo Buser querem atuação semelhante ao do transporte regular, com os benefícios de poder vender a passagem de forma individual e realizar embarques e desembarques ao longo do trajeto, mas sem seguir as mesmas regras que aumentam custos, como oferecer as gratuidades previstas em lei, como para idosos e pessoas com deficiência, e também cumprir os horários e itinerários determinados pelo poder público.
O julgamento virtual tinha sido suspenso em novembro de 2025, quando o ministro André Mendonça pediu vistas (mais prazo) para analisar.
A ministra que é relatora do processo, Cármen Lúcia, votou pela constitucionalidade da lei mineira.
A lei é de 2021 (Lei 23.941/2021) e uma resposta a um decreto do ex-governador Romeu Zema que havia afrouxado as regras e permitido que o “fretamento colaborativo” concorresse com as regulares, mas sem as obrigações de gratuidades, taxas específicas sobre as linhas e cumprimentos dos horários e itinerários sem lucratividade, mas de interesse social.
Relembre:
“Enquanto isso, enquanto não houver um caminho claro, as decisões sobre o tema emprestam entendimentos sobre outros assuntos que podem ser semelhantes de fato e aplicáveis ou somente elementos de narrativas e argumentações” – prossegue a especialista Liana Variani.
Foi o caso desta decisão que beneficiou a Abrafrec.
O desembargador federal Wilson Zauhy, da 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região se baseou no ADPF 449, que declarou inconstitucional a proibição de transporte por aplicativos e cuja lógica, segundo o magistrado, “é perfeitamente aplicável ao caso concreto”.
ADPF (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental) é uma ação judicial exclusiva do Supremo Tribunal Federal (STF) criada para evitar ou reparar lesões a princípios básicos da Constituição, seja por atos do Poder Público, leis ou decisões normativas
Para o magistrado, ainda com base no entendimento do Supremo, a regra da ANTT para aplicar o circuito fechado ao fretamento é ilegal
Nesse contexto, as razões invocadas pela ANTT contrariam frontalmente o quanto decidido na ADPF nº 449/DF e a Lei nº 13.874/2019. Sendo assim, é ilegal a regra de “circuito fechado” prevista no Decreto nº 2.521/98 e na Resolução ANTT nº 4.777/2015 por extrapolar o poder regulamentar conferido à ANTT, na medida em que restringe substancialmente as liberdades fundamentais de iniciativa e de exercício profissional sem qualquer justificativa técnica, incorrendo, ainda, em abuso do poder regulatório ao impor obrigação injustificada, que tem por efeito impedir a entrada de novos competidores no mercado e impedir a adoção de novas tecnologias e modelos de negócios no ramo (art. 4º, II e IV da Lei nº 13.874/2019)
O desembargador ainda destacou que também não há justificativas técnicas para exigir o “circuito fechado”.
Não há qualquer justificativa técnica para a imposição da regra de “circuito fechado” para os transportes de passageiros sob a modalidade de fretamento. Destaque-se que os atos infralegais em questão não trazem qualquer justificativa a esse respeito. Registre-se que a ratio decidendi adotada pelo STF na ADPF nº 449/DF é perfeitamente aplicável ao caso concreto, porque aqui também se discute o emprego de inovações tecnológicas em contratos de transporte de pessoas, que não deve ser obstado apenas em razão do interesse de determinados agentes econômicos.
O magistrado deixa claro ainda que a ANTT não pode autuar e apreender os ônibus por causa da norma do circuito fechado, mas pode continuar as ações de fiscalização sobre outras exigências, como listas de passageiros, apresentação do TAF (Termo de Autorização de Fretamento) e de outros documentos, conservação e adequação dos coletivos, entre outros.
Ante o exposto, defiro o pedido de antecipação da tutela recursal para determinar que a ANTT se abstenha de autuar, apreender ou reter os veículos regularmente autorizados das empresas de fretamento colaborativo, substituídas processualmente pela Agravante, com fundamento tão só e unicamente no Decreto Federal nº 2.521/98 e Resolução ANTT nº 4.777/14 (realização de viagens de fretamento sob a égide do “circuito fechado”), sem prejuízo da fiscalização e demais irregularidades que porventura possam vir a ser reconhecidas durante o ato fiscalizatório, nos termos da fundamentação supra
Em nota enviada ao Diário do Transporte, o presidente da Abafrec, Marcelo Nunes, diz que a agência reguladora adota procedimentos que funcionam como um impedimento para a inovação, com ameaças de apreensão de ônibus de empresas regularizadas, empurrando o Brasil de volta para o passado. “Decisões como esta do TRF3 reforçam uma jurisprudência que vem se consolidando nos últimos anos nos principais tribunais do país favoráveis à evolução do transporte rodoviário de passageiros no país”, afirma Nunes.
Na mesma nota, a Abrafrec fala sua versão sobre o que é fretamento colaborativo” e ainda cita outras decisões contrárias ao circuito fechado.
O modelo de fretamento colaborativo funciona como um marketplace: uma plataforma tecnológica reúne viajantes com origem e destino em comum, que contratam coletivamente uma fretadora parceira para realizar a viagem. As empresas que operam os ônibus são autorizadas pela ANTT, pagam impostos e seguros. É exatamente essa autorização, o TAF (Termo de Autorização de Fretamento), que a agência vinha ignorando ao autuar as empresas com base no circuito fechado.
A decisão do TRF3 não é isolada. Ela é mais um capítulo de uma jurisprudência que vem se consolidando nos últimos anos nos principais tribunais do país.
Em outubro de 2024, o próprio desembargador Zauhy já havia reconhecido, em apelação cível, o direito das associadas da ABRAFREC de não sofrerem cassação de autorização por descumprimento da regra do circuito fechado. Em maio de 2025, a desembargadora Monica Autran Machado Nobre, também da 4ª Turma do TRF3, acolheu embargos de declaração com efeitos infringentes para reconhecer a ilegalidade da restrição, revertendo entendimento anterior da própria turma. Antes disso, decisões favoráveis ao modelo já haviam sido proferidas em sete estados do país.
A linha comum nesses precedentes é a mesma: a regra do circuito fechado não tem base em lei formal, foi criada por decreto e resolução da própria agência que fiscaliza o setor, e serve na prática para proteger as empresas do transporte regular da concorrência, — não para garantir a segurança dos passageiros.
“O arcabouço regulatório do setor se baseia na concessão de títulos a um grupo limitado de empresas, que se beneficiam de uma renda extraordinária pela restrição artificial do mercado”, escreveu o desembargador Zauhy, citando o raciocínio do STF. “Os princípios constitucionais da igualdade, da livre iniciativa e da livre concorrência vedam ao Estado impedir a entrada de novos agentes no mercado para preservar a renda de agentes tradicionais.”
Circuito aberto é a operação hoje atribuída a empresas de linhas regulares, que saem de terminais oficiais, têm horários de partidas e rotas fixas independentemente se os ônibus saem muitos ou poucos passageiros e concede as gratuidades por lei, como para idosos, jovens de baixa renda e pessoas com deficiência. As passagens podem ser compradas por pessoas individualmente. Exemplo: um ônibus que sai da rodoviária do Tietê, em São Paulo, faz paradas em terminais no meio do caminho, e finaliza a viagem na rodoviária do Rio de Janeiro.
Circuito fechado é a operação por fretamento: o grupo de passageiros da ida é o grupo de passageiros da volta, não pode haver venda individual de passagens, nem embarques e desembarques no meio do caminho. Não concede gratuidades de, no caso dos aplicativos, se não tiver uma ocupação mínima (em torno de 40%, cancelam a viagem). Exemplo: um grupo de uma paróquia católica que aluga um ônibus para a Basílica de Nossa Senhora de Aparecida ou um grupo evangélico que quer conhecer o Templo de Salomão, da Igreja Universal do Reino de Deus, em São Paulo.
– A queixa das regulares: A queixa dos operadores de transportes regulares é que os aplicativos de ônibus e empresas de fretamento querem vender passagens e fazer as linhas, mas sem obedecer às regras: como cumprir viagens com ônibus quase vazios; seguir horários fixos, pagar taxas de rodoviárias, conceder gratuidades e “degustar o filé” das linhas, mas sem “roer o osso” das linhas menos rentáveis, o que causaria um desequilíbrio que prejudicaria os menos favorecidos e as linhas de maior apelo social. Por exemplo: um São Paulo x Rio de Janeiro, todo mundo quer fazer, inclusive os aplicativos. Mas sobra para o regular operar, por exemplo, de Rodelas, Cairu e Coronel João Sá, no sertão da Bahia, com mais de 90% da população vivendo em situação de pobreza e extrema pobreza, de acordo com dados de 2022 do Cadastro Único, para cidades também com altas carências de Sergipe como Tomar do Geru, Brejo Grande, Capela, Poço Redondo e Siriri. O “lucro de uma Rio de Janeiro x São Paulo da vida” bancaria uma operação de caráter social entre estes extremos, por exemplo. Se cai a demanda na linha lucrativa, logo, a mais carente é a que sente. Além disso, se da um problema com bagagem ou acidente na viagem, a empresa regular é responsabilizada, mas se isso acontece com o aplicativo, fica aquele empurra-empurra: quem vai “segurar o B.O.” e se responsabilizar: o app ou a empresa de fretamento? Embora que decisões judiciais sobre o tema entendem que haja uma responsabilidade solidária, ou seja, ambas (mas isso só depois de muita luta na Justiça).
A existência de entendimentos diferentes entre diversos tribunais, segundo a especialista em direito empresarial, a advogada Liana Variani, traz um clima de insegurança jurídica para todos: agências reguladoras, empresas que atuam no circuito aberto (que são as que operam as linhas regulares que saem de rodoviárias e obedecem às gratuidades), empresas de fretamento, aplicativos de transportes e o principal; os passageiros, que muitas vezes ficam na dúvida se podem ou não seguir uma viagem tranquila sem o risco de terem o veículo onde estão apreendido no meio do caminho.
“É mais que urgente um entendimento específico do STF sobre este tema, de forma clara, e uma lei do Congresso Nacional que deixe claro o que pode ou não pode. Caso contrário, será esse festival de interpretações” – disse Liana Variani.
O Diário do Transporte mostrou que em abril de 2026, a Comissão de Viação e Transportes da Câmara dos Deputados aprovou o Projeto de Lei 3692/21, que q proíbe Buser e outros aplicativos de fretados de fazer linhas comuns e vender passagens individuais.
A tramitação continua no Congresso.
A obrigatoriedade já é prevista em resoluções de agências estaduais de transportes e pela ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres), que cuida dos ônibus interestaduais e internacionais, mas ainda não há lei específica sobre o tema.
Para evitar que o fretamento funcione como um ônibus de linha clandestino, o projeto determina as seguintes medidas:
- pagamento em grupo: o serviço deve ser contratado pelo grupo ou entidade, sendo proibida a cobrança de passagem individual por pessoa;
- viagem sem paradas: o ônibus não pode fazer paradas durante o trajeto para embarcar ou desembarcar novos passageiros (proibição de seccionamento);
- uso de aplicativos: empresas podem usar a internet para vender os serviços, mas devem seguir as regras de agências de turismo caso não sejam as donas da frota;
- proibição de cargas: fica vedado o transporte de mercadorias nesses veículos.
Relembre:
O Diário do Transporte mostrou também em abril de 2026, na ocasião havia sio suspenso novamente pelo STF (Supremo Tribunal Federal) o julgamento sobre se é constitucional ou não uma lei estadual em Minas Gerais que, na, prática, organiza os transportes rodoviários e restringe a atuação de aplicativos de ônibus de fretamento como da Buser. A acusação das empresas de linhas legalizadas é que modelos do tipo Buser querem atuação semelhante ao do transporte regular, com os benefícios de poder vender a passagem de forma individual e realizar embarques e desembarques ao longo do trajeto, mas sem seguir as mesmas regras que aumentam custos, como oferecer as gratuidades previstas em lei, como para idosos e pessoas com deficiência, e também cumprir os horários e itinerários determinados pelo poder público.
O julgamento virtual tinha sido suspenso em novembro de 2025, quando o ministro André Mendonça pediu vistas (mais prazo) para analisar.
A ministra que é relatora do processo, Cármen Lúcia, votou pela constitucionalidade da lei mineira.
A lei é de 2021 (Lei 23.941/2021) e uma resposta a um decreto do ex-governador Romeu Zema que havia afrouxado as regras e permitido que o “fretamento colaborativo” concorresse com as regulares, mas sem as obrigações de gratuidades, taxas específicas sobre as linhas e cumprimentos dos horários e itinerários sem lucratividade, mas de interesse social.
Relembre:
“Enquanto isso, enquanto não houver um caminho claro, as decisões sobre o tema emprestam entendimentos sobre outros assuntos que podem ser semelhantes de fato e aplicáveis ou somente elementos de narrativas e argumentações” – prossegue a especialista Liana Variani.
Adamo Bazani, jornalista especializado em transportes
